Līdz 1773. gadam Rīgā turīgākie pilsoņi vai to apvienības iepirka kapavietas baznīcu iekštelpās – velvēs baznīcu pagrabos, bet trūcīgākie tika apglabāti kapsētās pie baznīcām vai ārpilsētā. Kapsētas bija pārblīvētas, bet sanitāros apstākļus pilsētā pasliktināja arī plūdi, kuru laikā baznīcu velvju līķu kambari applūda, veicinot slimību izplatīšanos. Līdz ar Reformāciju Eiropā pārtrauca apbedījumus baznīcās un iekšpilsētu kapsētās, ierādot jaunas apbedījuma vietas ārpus pilsētu mūriem. Sanitāru apsvērumu dēļ, cīnoties ar mēri Maskavā, ar 1771. gada 24. decembra senāta ukazu aizsāka visaptverošu Krievijas Impērijas kapsētu reformu, turpmāk visā Krievijā mirušos aizliedzot apbedīt baznīcās, kā arī ap tām. 1772. gada 19. decembrī tika izdots senāta ukazs “Par kapsētu dibināšanu Viborgas un Baltijas guberņās”, kas 1773. gada 23. februārī sasniedza Rīgu ar norādījumu, ka kapsētas ierādāmas klajā vietā ārpus pilsētas, vismaz 640 metru attālumā aiz tālākajām pilsētas būvēm un tās nožogojamas ar žogu. Ar ģenerālgubernatora Georga (Džordža) fon Brauna (Georg von Browne) rīkojumu līdz maija beigām visas līdzšinējās kapličas baznīcās to īpašniekiem aizmūrējamas, vienalga, vai tās atrastos zem zemes vai virs grīdas, un radušies izdevumi jāsedz no pašu līdzekļiem.
Jauno kapsētu vajadzībām Rīgas rāte 1773. gada pavasarī 800 metru attālumā no pilsētas palisādes žoga aiz Raunas vārtiem ierādīja plašu laukumu smilšu klajumā. Vistuvāk pilsētai atradās Jēkaba draudzes kapi (7589,4 m2). Blakus tiem vietu ierādīja pareizticīgajiem (Pokrova kapi; 20 748 m2), bet luterāņu draudzēm apmēram 267 m tālāk uz kara hospitāļa pusi tika ierādīti t. s. Pilsētas jeb Lielie kapi (27 755 m2; no tiem Doma un Pētera draudzei – 11 402,3 m2, Reformātu draudzei – 2020,2 m2, Ģertrūdes draudzei – 5669,3 m2, Jēzus draudzei – 4850,3 m2, bet Jāņa draudzei – 3812,9 m2. Kapsētas iekārtoja divu mēnešu laikā, un kā pirmo 1773. gada 7. maijā iesvētīja un lietošanai nodeva Pilsētas kapsētu.
Sākotnēji mirušos apbedīja izraktās un izmūrētās kapu bedrēs, ko pārsedza ar akmens plāksnēm vai zemes uzbērumu. Mirušos apglabāja bez noteiktas kārtības, kapu kopiņas atradās dažādās kapsētas vietās, – katrs izmeklēja kapavietu pēc savas patikas. Turīgākās ģimenes un dažas organizācijas uzcēla īpašas kapličas, cenšoties panākt līdzīgus apstākļus kā apbedījumiem baznīcās. Kā pirmais 1773. gada 7. maija zemē tika guldīts Svētā Pētera draudzes loceklis Eregots Benjamins Kolbergs (Eregott Benjamin Collberg).