Sarkanā terora īstenotāji Sarkanā terora īstenošanā bija iesaistītas daudzas institūcijas – ārkārtējās komisijas, revolucionārie tribunāli un parastās tiesas, milicija, vietējo padomju izpildkomitejas, partijas struktūras. Sākumā to savstarpējās attiecības, funkcijas, atbildības jomas nebija skaidri definētas. Tomēr vadošā loma bija tām, kurām bija piešķirtas politiskās policijas un nāvessoda piespriešanas un izpildes funkcijas. Pēc Oktobra apvērsuma līdz 18.12.1917. politiskās policijas funkcijas (papildus citiem pasākumiem) pildīja pirmā lielinieku valdība – Petrogradas Kara revolucionārā komiteja (PKRK, Петроградский военно-революционный комитет). Tiesas funkcijas bija 22.11.1917. nodibinātajiem revolucionārajiem tribunāliem, kuru uzdevums bija tiesāt ne tikai par politiskiem, bet arī ekonomiskiem noziegumiem un sabotāžu. Šī institūcija izrādījās nepietiekami efektīvs masu terora līdzeklis, jo sākumā nelabprāt piesprieda nāvessodus. Taču 16.06.1918. tieslietu tautas komisārs Pēteris Stučka paziņoja, ka revolucionāros tribunālus nesaista nekādi ierobežojumi cīņā ar kontrrevolūciju un sabotāžu. Tribunālu darbība tika izvērsta visā lielinieku kontrolētajā teritorijā un armijā. Bez kara revolucionārajiem tribunāliem pastāvēja arī guberņu revolucionārie tribunāli.
Institūcija, kas izrādījās visefektīvākais terora sistēmas balsts un izveidojās par īstu politisko policiju, bija 05.12.1917. (pēc vecā stila) nodibinātā VĀK. Sākumā komisijas mērķi bija definēti neskaidri un plaši (cīņa pret kontrrevolūciju un sabotāžu), bet dekrēts par dibināšanu netika publicēts. VĀK tika tieši pakļauta V. Ļeņina vadītajai Tautas Komisāru padomei (TKP, Совет народных комиссаров, СНК, Совнарком). VĀK ieguva noteicošo lomu sodīšanas politikā pēc valdības un VĀK pārbraukšanas uz Maskavu 09.03.1918. Tad arī sāka veidoties ĀK visas Krievijas mērogā. Lielā mērā šo procesu stimulēja cīņa ar zemnieku nemieriem. Pamatvienības bija guberņas un apriņķa ĀK, taču daudzviet tās pastāvēja pagastu, ciemu vai fabriku komiteju līmenī. Kijivā 1919. gadā darbojās pavisam 19 ĀK. Guberņu un apgabalu ĀK bija tieši pakļautas VĀK, bet tām bija jāatskaitās attiecīgām padomēm. Zemāka līmeņa ĀK bija pakļautas VĀK netieši – caur apgabalu un guberņu padomēm. Zemāka līmeņa ĀK nebija tiesību pielietot nāvessodus, bet tās nereti to ignorēja. ĀK tika organizētas arī armijā. Armijas ĀK bija būtiska loma teritoriālo komiteju izveidošanā un to darbības kontrolē. M. Lāča vadītā Austrumu frontes ĀK, kas atradās Ņižņijnovgorodā, kontrolēja vairāku guberņu ĀK. 1918. gada vasarā nošaušanu visvairāk praktizēja VĀK Maskavā un Austrumu frontes ĀK, turklāt abas institūcijas veica arī ekspedīcijas uz dažādām pilsētām, kur veica eksekūcijas. VĀK efektivitāti noteica tas, ka tā apvienoja aresta, izmeklēšanas, tiesas un spriedumu izpildīšanas funkcijas. Tā arī izveidoja savu ieslodzījuma vietu tīklu (koncentrācijas un piespiedu darba nometnes).
Čekisti sevi uzskatīja par Komunistiskās partijas avangardu. VĀK veidojās par elitāru organizāciju – vairākums tās darbinieku (it sevišķi centrālajā aparātā) bija komunisti, čekisti bija labi apmaksāti un apgādāti, viņu vara bija neierobežota. Ja arī viņi pārsniedza savas pilnvaras, priekšniecība attaisnoja viņu rīcību, ja atzina, ka tā atbilst “revolūcijas interesēm”. Daļa Sarkanā terora īstenotāju bija revolūcijas fanātiķi, kas “kontrrevolucionāru” iznīcināšanā saskatīja idejisku misiju un uzskatīja, ka provokācijas, spīdzināšana un beztiesas nāvessodi ir attaisnojami ar revolucionāru nepieciešamību. Neierobežotās pilnvaras un vājā kontrole pār VĀK un tās vietējo institūciju darbību piesaistīja arī lielu skaitu cilvēku bez jebkādiem principiem un ar izteiktām sadistiskām vai kriminālām nosliecēm, kas saskatīja labas iespējas kukuļņemšanai, reketam, šantāžai, laupīšanām. Dažāda veida dienesta stāvokļa izmantošana un ļaunprātības bija ārkārtīgi izplatītas. Ja VĀK centrālajā aparātā tās izdevās ierobežot (t. sk., sodot ar nāvi čekistus), tad vietējās ĀK šādi gadījumi bija masveidīgi. Dažkārt vietējās ĀK nācās izformēt un veidot no jauna.
Visu pilsoņu kara laiku VĀK pārlieku lielās pilnvaras laiku pa laikam tika apstrīdētas, taču visi mēģinājumi tās ierobežot bija īslaicīgi. Čekisti nemitīgi prasīja pilnvaras palielināt tāpēc, ka kontrrevolūcija ir visur, un V. Ļeņins un arī citi lielinieku līderi VĀK darbību uzskatīja par efektīvu. Jāatzīmē, ka VĀK kritika pārsvarā izpaudās Maskavā un nereti bija saistīta ar Kompartijas, revolucionāro tribunālu un citu institūciju konkurenci ar VĀK. Vietējā līmenī ĀK, partijas komitejas, padomes, tribunāli un milicija parasti sadarbojās un atbalstīja viena otru, jo no tā bija atkarīga vietējo lielinieku fiziska izdzīvošana.
VĀK sliktā slava un daudzu lielinieku vadītāju neapmierinātība ar tās darbību bija iemesls, kādēļ lielinieku valdība Latvijā 1919. gadā atbilstošu struktūru nosauca par Latvijas politisko nodaļu, kas darbojās Iekšlietu komisariāta pakļautībā, tomēr Sarkanais terors pilnībā tika īstenots arī Latvijā.
VĀK kā galvenais terora instruments pilnībā noformējās 1919. gadā, kad bija izveidota guberņu un apriņķu ĀK sistēma un tās vairāk vai mazāk sekmīgi kontrolēja VĀK centrālais aparāts. Būtiska loma bija sevišķo nodaļu izveidošanai armijā. Tās bija VĀK sistēmas daļa, un tām bija dotas tiesības piespriest un izpildīt nāvessodus.
Sarkanā terora sākuma un beigu datumu nav viegli noteikt. Vairums lielinieku vienīgo risinājumu iekšpolitiskās nestabilitātes un ārējo draudu apkarošanai saskatīja represiju palielināšanā, nāvessoda ieviešanā (28.10./10.11.1917. atteikšanos no nāvessoda bija pasludinājis Viskrievijas II Padomju kongress) un it sevišķi beztiesas nāvessodu piemērošanā (nošaušana uz vietas vai arī pēc VĀK kolēģijas vai citas netiesas institūcijas lēmuma). Ideja par nāvessodu kā efektīvāko iedzīvotāju disciplinēšanas līdzekli bija populāra. Vietējās revolucionārās komitejas draudēja ar nošaušanu par visdažādākajiem pārkāpumiem, piemēram, par dzeršanu, atrašanos uz ielas pēc plkst. 20.00 vakarā un tamlīdzīgi. Līdz 1918. gada vasarai nošaušanu uz vietas un citas terora metodes pielietoja pārsvarā pret kriminālnoziedzniekiem un spekulantiem.
Politiskais terors tika pielietots, apšaujot demonstrācijas Satversmes sapulces aizstāvībai 01.1918. un strādnieku demonstrācijas Maskavā, arestējot Satversmes sapulces deputātus, izpildot beztiesas nāvessodus dezertieriem armijā un tamlīdzīgi. Tomēr 1917. gada beigās un 1918. gada pirmajā pusē padomju valdības spējas ieviest terora politiku visā tās kontrolētajā teritorijā bija ierobežotas, jo nepieciešamās institūcijas tikai veidojās. Sākuma posmā terors bija haotisks, to ļāva īstenot anarhistiem un citiem ne pārāk kontrolējamiem grupējumiem. Terora politikas ieviešanu bremzēja arī tas, ka līdz jūlijam lielinieki darbojās koalīcijā ar kreisajiem eseriem, kuri iebilda pret Sarkanā terora pasludināšanu par valsts politiku.
Kā Sarkanā terora sākums tiek minēts gan 05.1918., kad ieviesa pārtikas rekvizīcijas un valsts monopolu pārtikas tirdzniecībā, gan bruņotais konflikts ar kreisajiem eseriem 06.07.1918. Pilnīgi noteikti var apgalvot, ka terora politika veidojās pakāpeniski, bet pilnībā noformējās 09.1918. sākumā.
Svarīgs atskaites punkts nāvessoda pielietošanā bija 21.02.1918. TKP dekrēts – uzsaukums “Sociālistiskā Tēvzeme briesmās!”, kas tika izdots saistībā ar Vācijas karaspēka uzbrukumu. Piedraudot ar nošaušanu nepakļaušanās gadījumā, tas paredzēja mobilizēt tranšeju rakšanas darbiem visus darba spējīgos buržuāzijas šķiras vīriešus un sievietes. Turklāt ar nošaušanu uz vietas tika piedraudēts arī “ienaidnieka aģentiem, spekulantiem, bandītiem, huligāniem, kontrrevolucionārajiem aģitatoriem, vācu spiegiem”. Dekrēts skaidri nedefinēja, kam ir dotas šādas tiesības. Tās izmantoja kā VĀK, tā arī milicija, vietējās padomes, tribunāli un citi. Visplašākās eksekūcijas pēc šī dekrēta notika Krimā, kur 22.–24.02. sodīja ar nāvi vismaz 600 cilvēkus – pārsvarā bijušos virsniekus, bet arī garīdzniekus, cara ierēdņus, ierindas pilsoņus. 21.02. dekrēts deva VĀK tiesības uz nāvessodu piespriešanu un izpildīšanu, un daudzi vēsturnieki to uzskata par Sarkanā terora sākumu.
Lielinieku vadībā bija terora pretinieki. Pirmais nopietnais individuālā terora akts pret redzamu lielinieku līderi bija Petrogradā pret V. Volodarski (В. Володaрский, īstajā vārdā Moisejs Goldšteins, Моисeй Мaркович Гольдштeйн) 20.06.1918. Lai gan V. Ļeņins aicināja uz to atbildēt ar teroru, tomēr vairāki vadošie lielinieki iebilda, un Petrogradā nenotika masveida represijas.
Svarīgs posms Sarkanā terora politikas attīstībā bija masu eksekūcijas 07.1918. pēc kreiso eseru sacelšanās un Jaroslavļas sacelšanās, kā arī cara ģimenes un viņa radinieku nogalināšana Jekaterinburgā, Alapajevskā, Permā. 07.1918. sāka arī īstenot preventīvu politiku pret virsniekiem. Bijušos virsniekus reģistrēja, bet pēc tam nereti arestēja, paturēja kā ķīlniekus vai nošāva. Par ķīlniekiem ņēma arī ārzemniekus, buržuāzijas pārstāvjus, opozīcijas partiju pārstāvjus, garīdzniekus, pārsvarā cilvēkus ar augstāku sociālo statusu. Lai gan bija arī daudzas virsnieku sazvērestības, preventīvi tika nogalināts lielāks virsnieku skaits, nekā tas bija atklāto sazvērestību rezultātā. Nošaušanas sākās arī par darbību līdz 10.1917., īpaši bieži to upuri bija žandarmi.
08.1918. individuālā terora akti pret lieliniekiem pastiprinājās, to rezultātā gāja bojā 339 cilvēki. Terora aktu iniciatori pārsvarā bija dažādu sociālistisko partiju un grupējumu pārstāvji, lielākoties anarhisti un eseri. Tas spēcināja Sarkanā terora piekritēju argumentus.
Oficiāli lielinieku valdība – TKP – izsludināja Sarkano teroru 05.09.1918. kā atbildes akciju uz atentātiem 30.08.1918., kad smagi ievainoja V. Ļeņinu, bet Petrogradas čekas priekšsēdētāju Moiseju Uricki (Моисей Соломонович Урицкий) nošāva. Taču masu eksekūcijas reģionos sākās jau pirms dekrēta. Pirmām kārtām tas bija Pievolgā, kur ĀK vadīja M. Lācis un kur vardarbības līmenis bija augsts jau pirms atentātiem. Īpaši lieli terora mērogi bija arī Petrogradā, kur divu dienu laikā nošāva 512 cilvēkus, pārsvarā iepriekš arestētos ķīlniekus. Galvenais upuru izvēles kritērijs bija sociālā izcelšanās, stāvoklis sabiedrībā un turība.
TKP 05.09. dekrēts noteica, ka “šķiras ienaidniekus” nepieciešams izolēt koncentrācijas nometnēs, bet visas personas, kam ir saistība ar baltgvardu organizācijām un dumpjiem, ir nošaujamas, publicējot viņu vārdus un sodīšanas pamatojumu laikrakstos. Tiesības sodīt tika piešķirtas VĀK, kā arī teritoriālajiem un kara revolucionārajiem tribunāliem. Dekrēts deva iespēju īstenot teroru ne tikai pret buržuāziju un citiem šķiriskajiem pretiniekiem, bet arī pret strādniekiem un zemniekiem, faktiski pret jebkuru sociālo grupu.